Infrastrukturinvestitionen in der Volksrepublik China

Ende September 2019: In Beijing eröffnet nach vier Jahren Bauzeit der – nach Gebäudefläche – größte Flughafen der Welt. In deutschen Medien wird die pünktliche Flughafeneröffnung in Beijing positiv dem jahrelangen Hin und Her um den neuen Hauptstadtflughafen in Berlin (BER) gegenübergestellt. Dieses Beispiel steht symptomatisch für den neidischen Blick vieler in Deutschland auf die Effizienz und Schnelligkeit von Infrastrukturbauten in der Volksrepublik China. Differenzierte Einschätzungen der chinesischen Infrastrukturinvestitionen und deren Wirksamkeit kommen dabei oft zu kurz: So lagen die Baukosten des Flughafens in Beijing mit umgerechnet 57 Milliarden Euro beispielsweise deutlich höher als die des BER mit 7 Milliarden Euro – und das, obwohl die Fläche des Beijinger Flughafens nur dreimal so groß ist wie der BER (Deutsche Welle 2019). Solche Vergleiche sind jedoch immer auch problematisch, da sie Aspekte wie Personalkosten, Ausstattung oder unterschiedliche rechtliche Vorgaben nicht berücksichtigen.

Ausbau der Infrastrukturinvestitionen seit den 1980er-Jahren

Die Investitionen in die chinesische Infrastruktur sind seit dem Beginn der Reform- und Öffnungspolitik in den 1980er-Jahren enorm angestiegen. Bedeutsam waren auch die asiatische Finanzkrise 1998 und die Weltfinanzkrise 2008, nach denen die chinesische Regierung stark in Infrastruktur investierte, um die chinesische Wirtschaft anzukurbeln. So wurde beispielsweise das chinesische Autobahnnetz seit 1997 (weniger als 5.000 Kilometer Länge) enorm ausgebaut (2014: 112.000 Kilometer). Auch die Häfen entlang der chinesischen Küste nahmen zu und wurden größer: Während zu Beginn der 2000er-Jahre noch die Hälfte der chinesischen Exporte über Hong Kong abgewickelt wurde, sind neben Hong Kong nun heute auch fünf weitere chinesische Häfen unter den zehn weltweit größten Häfen nach Containerumschlag zu finden. Ähnlich rasante Entwicklungen sind auch – nicht nur in absoluten, sondern auch in relativen Zahlen – in Bereichen wie Stromerzeugung (in den 2000er-Jahren gingen in China jährlich so viele Stromkraftwerke neu ans Netz wie die Gesamtanzahl aller Stromwerke in Großbritannien) und Telefon- und Internetnetzwerke vorzufinden (Kroeber 2016: 83-84).

Hochgeschwindigkeitsschiennetz

Auch die regionalen und überregionalen Transportnetzwerke in der Volksrepublik China sind enorm gewachsen: So sind die zwei weltgrößten U-Bahnnetze in Shanghai und Beijing zu finden und in nur zehn Jahren wurden seit 2008 in China doppelt so viel Hochgeschwindigkeitsstrecken gebaut wie im Rest der Welt zusammengenommen existieren (Lawrence/Bullock/Liu 2019: 7-19). Bis 2035 soll die Länge der chinesischen Hochgeschwindigkeitsstrecken außerdem von den bestehenden 35.000 Kilometern nochmals mehr als verdoppelt werden, sodass alle chinesischen Städte mit mehr als 500.000 Einwohner*innen an das Hochgeschwindigkeitsnetz angeschlossen sind (Reuters 2020).

Zwischen 2005 und 2015 wurden 2,5 Trillionen Renminbi 人民币 (umgerechnet mehr als 320 Milliarden Euro) in den Ausbau des chinesischen Hochgeschwindigkeitsnetzes investiert. Diese Kosten wurden nicht nur von der Zentralregierung, sondern auch von den Lokalregierungen getragen (Lawrence/Bullock/Liu 2019: 65).

Durch die Standardisierung und Massenproduktion wichtiger Bestandteile der Hochgeschwindigkeitsstrecken liegen die Baukosten (durchschnittlich zirka 20 Mio. pro Kilometer) ungefähr 30 Prozent niedriger als für Hochgeschwindigkeitsstrecken in Europa. Es sind also nicht vor allem die billigeren Personalkosten in China, sondern die effizientere Planung und Baufortschritt, der die Kosten im Vergleich zu Europa senkt. Finanzielle Anreize sorgen außerdem dafür, dass die Hochgeschwindigkeitsstrecken im Vergleich wesentlich pünktlicher fertiggestellt werden (Lawrence/Bullock/Liu 2019: 39-49). Die chinesischen Hochgeschwindigkeitszüge haben durchschnittlich eine hohe Pünktlichkeit von 95 Prozent, was auch darauf zurückzuführen ist, dass sie meistens (anders als beispielsweise die ICEs in Deutschland, aber ähnlich wie in Japan) auf einem eigenen Schienennetz ohne langsamere Züge fahren. Ein Nachteil ist, dass die Bahnhöfe daher zumeist außerhalb der Stadtzentren liegen. Da die Bahnhöfe jedoch durch den öffentlichen Nahverkehr gut an die Stadtzentren angebunden sind, sind die Hochgeschwindigkeitszüge in China – insbesondere für Entfernungen zwischen drei und vier Stunden Reisezeit (150-800 km) – durchaus beliebt (Lawrence/Bullock/Liu 2019: 81-83; Yang u.a. 2018: 237).
Die enormen Investitionen in das Hochgeschwindigkeits-Schienennetz und andere Infrastrukturbereiche haben verschiedene Gründe. Zum einen hat die Zentralregierung erkannt, dass eine verbesserte Infrastruktur zum chinesischen Wirtschaftswachstum beitragen kann. Gleichzeitig haben die niedrigen Zinsen für Darlehen und große Einnahmen der Lokalregierungen durch Landverkäufe auch dazu geführt, dass die Errichtung von Infrastruktur auf der Lokalebene vergleichsweise billig finanziert werden konnte. Hinzukommt, dass chinesische Beamte entsprechend ihrer Leistung befördert werden. Beamte in einer chinesischen Stadtverwaltung bzw. Lokalregierung haben daher ein Interesse, durch Infrastrukturbauten den Status ihrer Stadt, das örtliche Wirtschaftswachstum und somit ihre Chancen auf Beförderung zu erhöhen. Dies führt auch dazu, dass in manche Infrastrukturprojekte investiert wurde, ohne zuerst eine Kosten-Nutzen-Analyse durchzuführen (Kroeber 2016: 84; Ma 2022). Lokale Beamte setzten sich auch immer wieder bei der Zentralregierung dafür ein, dass ihre Städte an das Hochgeschwindigkeitsschienennetz angeschlossen werden – einer der Gründe dafür, dass der ursprüngliche Plan der Zentralregierung von 2004, 12.000 Kilometer Hochgeschwindgkeitsschienenstrecken zu bauen, innerhalb von zehn Jahren bereits weit übertroffen wurde (Ma 2022).

Kosten und Nutzen des Hochgeschwindigkeitsschienennetzes

In Wissenschaft und Gesellschaft ist beispielsweise umstritten, wie effektiv und wirtschaftsfördernd die chinesischen Infrastrukturprojekte tatsächlich sind. In einer Studie von 2016 argumentierten Wirtschaftswissenschaftler*innen der Universität Oxford, dass Effektivität und Wirtschaftsförderung chinesischer Infrastrukturprojekte nicht durchweg zutreffend seien (Ansar u.a. 2016). Mehr als die Hälfte der Infrastrukturinvestitionen in China seit 1986 habe mehr gekostet als Nutzen gebracht. Außerdem seien auch chinesische Infrastrukturprojekte nicht immer kosteneffizienter als die im Rest der Welt. Knapp ein Drittel der von den Wissenschaftler*innen untersuchten Projekte wurden teurer als geplant.
Ein großes Problem bei Infrastrukturinvestitionen ins chinesische Transportwesen ist auch, dass oftmals weniger Nutzer als erwartet auftreten. Auf die chinesischen Hochgeschwindigkeitszüge bezogen tritt dies vor allem in Gegenden auf, in denen die Bevölkerung zu gering oder der Lebensstandard zu niedrig ist, um die Hochgeschwindigkeitszüge wirtschaftlich rentabel werden zu lassen. So deckt im Durchschnitt nur eine von sechs chinesischen Hochgeschwindigkeitslinien ihre Kosten – und wird also nicht indirekt vom Staat subventioniert. Diese profitablen Hochgeschwindigkeitsstrecken liegen vor allem entlang der dicht besiedelten und wirtschaftlich starken Ostküste Chinas (Yang u.a. 2018). Die Einkünfte der Hochgeschwindigkeitsstrecke hingegen, die nach Xinjiang ganz im Westen Chinas führt, sind so gering, dass damit noch nicht einmal die Elektrizitätskosten für den Betrieb der Züge gedeckt werden können (Wen 2019; Zhao 2019b). Die geplante Ausweitung des Hochgeschwindigkeitsschienennetzes bis 2035 wird dieses Problem noch weiter verschärfen, weil hauptsächlich Strecken in Gebiete mit niedrigen Bevölkerungszahlen gebaut werden.
Hinzukommt, dass ein Großteil der Strecken und des Betriebs durch Schuldenaufnahme finanziert sind. Die staatliche chinesische Eisenbahngesellschaft hat Schulden in Höhe von mehr als 5 Trillionen Renminbi (umgerechnet mehr als 640 Milliarden Euro) – eine Schuldensumme höher als das Bruttoinlandsprodukt der Schweiz (Wen 2019; Fickling 2020). Die Sorgen über die Gefahr, welche die großen Schulden des staatlichen Eisenbahnbetreibers für die Wirtschaft der Volksrepublik China darstellen, werden auch teilweise in der Volksrepublik China geteilt, wo der Wissenschaftler Zhao Jian (赵坚, geb. 1960) wiederholt vor den Schulden und einem weiteren Ausbau des Hochgeschwindigkeitsnetzes ohne Kosten-Nutzen-Analysen gewarnt hat (Zhao 2019a; Zhao 2019b). Es gibt jedoch auch andere Stimmen, die die Wirkung des Hochgeschwindigkeitsnetzes für die chinesische Wirtschaft positiver einschätzen: So rechnet der amerikanische Thinktank Macro Polo, dass Vorteile des chinesischen Hochgeschwindigkeitsnetzes wie Zeitersparnis im Vergleich zu anderen Möglichkeiten des Transports, geringere Betriebskosten, geringere Kosten im Vergleich zum Flugzeug sowie Verkehrsvorteile addiert zu den Kosten bis 2050 einen Nettonutzen von umgerechnet mehr als 300 Milliarden Euro bringen werden (Macro Polo 2021).
Warum wird das chinesische Hochgeschwindigkeitsnetzes trotz der oben dargestellten Probleme weiter ausgebaut werden? Neben den wirtschaftlichen Vorteilen, die eine verbesserte Infrastruktur mit sich bringt (Macro Polo 2021), spielt auch der Umweltschutz eine Rolle. Denn Hochgeschwindigkeitszüge sind im Vergleich zu Flugzeugen deutlich klimafreundlicher (Fickling 2020). Auch aus politischen Gründen werden wirtschaftlich unrentable Strecken gebaut – beispielsweise um Randgebiete ethnischer Minderheiten wie Xinjiang 新疆 oder Tibet (Xizang 西藏) enger anzubinden. So soll bis 2030 Lhasa, die Hauptstadt Tibets, durch eine zweite Bahnstrecke in die Provinz Sichuan an das landesweite Schienennetz angeschlossen werden. Allein ein erster 2021 eröffneter 435 Kilometer langer Abschnitt hat über fünf Milliarden Euro gekostet (The Economist 2021). Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt sind daneben auch technologiepolitische Überlegungen.

Technologiepolitik und Legitimität

Die Technologien der ersten chinesischen Hochgeschwindigkeitszüge beruhten auf Zugmodellen aus Deutschland (Siemens) und Japan. Doch bereits ganz zu Beginn des Ausbaus des Hochgeschwindigkeitsnetzes 2008 entschied die chinesische Regierung, dass die Entwicklung von Hochgeschwindigkeitszügen langfristig in China selbst stattfinden sollte. So wurde ein Programm aufgesetzt, bei dem chinesische Firmen und Universitäten selbst einen chinesischen Hochgeschwindigkeitszug herstellen sollten (Lawrence/Bullock/Liu 2019: 10). 2016 wurden erstmals Züge der Baureihe Fuxing 复兴 in den Dienst genommen, die nicht mehr von deutsch-chinesischen oder japanisch-chinesischen Joint Ventures, sondern eigenständig in China entwickelt und produziert wurden. Diese Züge sind nicht einfach Kopien des deutschen ICEs oder des japanischen Shinkansen, sondern übertreffen diese in manchen Bereichen. Der chinesische Hersteller versucht diese nun – im Rahmen der Neuen-Seidenstraßen-Initiative – ins Ausland zu exportieren (Lee 2019; Domke Seidel 2023). Denn China investiert nicht nur im Inland, sondern auch im Ausland in den Ausbau des Schienennetzes (China Power Team 2020).
Nicht zuletzt sind die Hochgeschwindigkeitszüge und das Hochgeschwindigkeits-Schienennetz auch Symbol des wirtschaftlichen und technologischen Aufstiegs der Volksrepublik China, der die Legitimität der Kommunistischen Partei und den Stolz auf das eigene Land speist. Das Hochgeschwindigkeitsnetz spielt daher auch eine prominente Rolle in der vom staatlichen Fernsehsender CCTV (China Central Television, Zhongguo zhongyang dianshitai 中国中央电视台) produzierten Dokumentation „Amazing China“ (Tie 2018). Aus Sicht der KPCh ist die Eisenbahn auch aus historischer Perspektive ein gutes Beispiel: Anfang des 20. Jahrhunderts waren es vor allem ausländische Firmen im Auftrag der Kolonialmächte, die in China Eisenbahnen errichteten. Die Eisenbahn war also Symbol der kolonialen Unterdrückung, unter der China – so das offizielle Geschichtsbild (siehe dazu auch unseren Hintergrundtext zu Geschichte und Nationalismus in der Volksrepublik China)– vor der Gründung der Kommunistischen Partei zu leiden hatte (Köll 2019, 19-52; Li 2016). Dass Chinas Hochgeschwindigkeitsschiennetz heutzutage weltweit unangefochten ist und dass China selbst eigene Züge entwickelt ist daher ein sehr passendes Symbol für den Aufstieg Chinas und die Rolle, welche die KPCh sich dabei selbst zuschreibt.

Jonas Schmid, 22.02.2021, überarbeitet am 02.08.2022

Verwendete Literatur